八组容易混淆的行政公文文种辨析

   正确选用行政公文的文种，是正确撰写行政公文的前提。现行使用的《国家行政机关公文处理办法》规定行政公文种类有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种。这13种公文中大部分文种的适用范围是确定的、行文对象是清晰的、行文内容是明白的，但也有一些文种由于适用范围是相近的、行文功能是相似的、行文事由是相同的，从而导致选择文种的复杂性，造成选择文种容易混乱甚至错误。因此，要明确辨析行文目的、行文关系、行文范围和行文内容等方面的差异，才能准确把握这些较为复杂的文种。下面，本文对八组在实际工作中容易混淆的行政公文文种在相同点、不同点、注意点上作一辨析。

, A0 J/ g& E0 \2 Z3 q8 L4 [    一、公告、通告与通知

    公告是“适用于向国内外宣布重要事项或法定事项”的行政公文。通告是“适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项”的行政公文。通知是“适用于批转下级机关公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和有关单位周知或者执行的事项，任免人员”的行政公文。公告，根据其作用可以划分为重要事项公告、法定事项公告；通告，根据其作用可以划分为制约性通告、知照性通告；通知，根据其作用可以划分为发布性通知、转发性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可见，公告、通告和知照性通知均具有“告知事项”的功能。
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/ j, p% x4 `0 \8 f; F# D9 \0 V    公告、通告与知照性通知虽有告知事项的相同点，但不能随意拿公告取代通告或拿通知取代公告和通告，其主要区别有四点：①告知范围不同。公告是面向国内外公开告知，通告是面向辖区一定范围内公开告知，而通知是面向内部告知下级单位办理某一事项。②发文机关不同。公告一般限于最高权力机关、最高行政机关及其工作部门，省一级领导机关，某些法定机关如人民法院、人民检察院以及被授权的部门如海关、新华社、人民银行等，地方行政机关和企事业单位一般不使用公告；而通告和通知则各级单位均可行文，无限制性。③内容性质不同。公告内容属重要事项或法定事项，重在知照性；通告内容专业性较强，或宣布行政措施，或告知具体事务，兼有知照和约束的作用；知照性通知主要是告知周知性事务，如召开会议、节假日安排、机构设置或调整、印章启用或更换等。④发布方式不同。公告一般通过新闻媒体发布；通告除了在新闻媒体发布外，也可采用在相关地区张贴的方式；而通知一定是用常规行政公文形式来下发。

    明白了公告、通告与知照性通知诸多方面的区别，就可避免公开告知事项和内部告知事项混用文种的现象，就可避免凡“告知公众”均用公告的现象，就可避免在一定范围内遵守或周知的事项也用公告的现象，但也一定要记住凡有关法定事项一定要用公告。

$ Y& m2 h3 L4 b' y    二、命令、决定与通报
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3 H* F& U/ V9 j& X& |: B( n2 v$ D6 O    命令是“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”的行政公文。决定是“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”的行政公文。通报是“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况”的行政公文。由此可见，命令中的嘉奖令、决定中的奖励决定和通报中的表彰通报均具有“表彰先进”的功能。

" d+ \) x* t0 E' G3 [8 _    嘉奖令、奖励决定和表彰通报虽都可以表彰先进，但也不能随便抓到什么表彰类文种就用什么文种，因为三者之间有着严格的区别：①发文机关不同。嘉奖令只有具备发布命令权根的机关（一般为中央军委、国务院及部级机关）方可使用，其他无权使用命令的机关只能选择决定与通报。②行文目的不同。嘉奖令和奖励决定侧重于下组织结论，即对单位或个人的事迹予以肯定和赞扬，作出组织决定；表彰通报则侧重于树立典型，宣传好人好事，起教育群众、推动工作的作用。③奖励级别不同。对事迹特别突出、贡献特别卓越的单位或个人给予奖励（如授予国家级荣誉称号），用命令；对业绩显著、贡献突出的给予奖励（如授予荣誉称号），用决定；对事迹先进，但还够不上嘉奖、记功等奖励而给予表扬的，用通报。④奖励内容不同。使用决定进行表彰，一般是精神奖励与物质奖励并重；而使用命令和通报进行表彰，是以精神奖励为主，一般没有物质奖励。
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; M: r! u5 p% o+ Z    各级行政机关实行奖励，应该依据法律的规定和职权，根据奖励的性质、级别和作用等实际情况，选择相应的文种。如《国务院、中央军委关于授予金春明同志“雷锋式消防战士”荣誉称号的命令》（国函〔2006〕31号）、浙江省人民政府《关于表彰浙江省农业科技突出贡献者和先进工作者的决定》（浙政发〔2006〕36号）、温州市人民政府办公室《关于表彰温州市创建中国优秀旅游城市工作先进单位先进个人的通报》（温政办〔2003〕129号），这三个文件选择的表彰文种就非常合适。
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    三、命令与通知

    命令是“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”的行政公文。通知是“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”的行政公文。命令，根据其作用可以划分为公布令、行政令、嘉奖令和任免令；通知，根据其作用可以划分为发布性通知、转发性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可见，命令和通知均具有“发布规章和人事任免”的功能。
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    命令和通知虽然均有发布规章和人事任免的功能，但两者之间有着明显的区别：①发布规章的不同。命令“适用于依照有关法律公布行政法律和规章”，即只有国家主席、全国人大常委会和委员长、国务院总理和各部部长、县级及以上地方政府等才可以在法定权限内发布规章；而县级以下地方政府和各级人民团体、企事业单位不能用命令发布，只能用通知来发布规章。②人事任免的不同。只有经全国人大批准的国务院组成人员任命名单，才能用命令形式来发布；省及以下政府、部门和各级人民团体、企事业单位的人事任免不能用命令，而使用通知。

6 y; A+ O; D4 I2 V) f7 ?0 @    在实际工作中，要严格并规范使用令来发布规章和人事任命。如温家宝总理于2008年7月21日发布《对外承包工程管理条例》的《中华人民共和国务院令》第536号；财政部谢旭人部长于2007年10月12日发布《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》的《中华人民共和国财政部令》第47号；再如胡锦涛主席于2008年3月16日发布“根据中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命温家宝为中华人民共和国国务院总理”的第一号《中华人民共和国主席令》。这些用令来发布规章和人事任命就非常正确、非常规范。

    四、决定、通知与意见
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    决定是“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”的行政公文。通知是“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”的行政公文。意见是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”的行政公文。决定，根据其作用可划分为政策性决定、部署性决定、奖惩性决定和变更撤销性决定；通知，根据其作用可划分为发布性通知、转发性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知；意见，根据其作用可划分为下行的指导性意见、上行的建议性意见和平行的协商性意见。由此可见，决定、通知和指导性意见都属下行文，均有“向下级布置工作”的功能。
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    决定、通知与指导性意见虽然均具有向下级布置工作的功能，但三者之间的区别也是明显的：①行文目的不同。决定一般侧重于宏观指挥；通知一般侧重于微观指示；意见一般侧重于微观指导，即取代了过去指示的作用。②内容特征不同。决定常用于重要事项、重大行动的安排，带有较强的决策性和纲领性，提出的办法、措施比较原则；通知使用面宽，常用于部署工作，要求明确而具体；用于下发的意见大多是针对新情况、新问题提出见解和处理办法，或作原则性指导，或提出明确具体的要求，文中往往有较多的说理成分。③执行程度不同。决定的指令最强，通知次之。意见作为下行文兼具指令性和指导性两种效用：如文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。

    在实际工作中，这三类向下级布置工作的文件使用较多，如《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）、《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（国发〔2008〕25号）、《国务院关于促进资源型城市可持绕发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）。为了准确把握这些文种，其前提一定要准确把握行文的目的和行文的内容。

    五、函与意见
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    函是“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”的行政公文。意见是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”的行政公文。函，根据其作用可划分为商洽函、询问答复函和求批审批函；意见，根据其作用可划分为下行的指导性意见、上行的建议性意见和平行的协商性意见。由此可见，商洽函和协商性意见大多属于平行文，均有“向平级和不相隶属机关之间协商工作”的功能。

    商洽函和协商性意见虽具有向平级和不相隶属机关之间协商工作的相同点，但两者之间还是有区别的：①行文内容不同。函之间协商的常为一般事宜，如商谈人事调动、联系参观学习、邀请讲学或业务指导等；意见之间协商的常为重要事宜，如《××省人民政府办公室关于加强长江近期防洪建设若干意见的修改意见》。②回复要求不同。去函一般要求有复函；意见一般无回复，因为协商性意见仅供对方参考，也就是说对方可以采纳，也可以不采纳。

% B: V% O' ~4 Y" f) P7 j    从实际情况看，商洽函与协商性意见的行文目的、行文作用比较接近，所以一般使用商洽函较多，使用协商性意见较少。

3 s# a+ t! t" g    六、报告、请示与意见

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8 w( x: ~3 v; r& Z, X# W" {    八、批复、复函、通知与报告
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9 m' L1 ]/ K6 J" J. X, ?    批复是“适用于答复下级机关的请示事项”的行政公文。函是“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”的行政公文。函从行文往来上可划分为发函和复函。通知是“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关的和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项、任免人员”的行政公文。报告是“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”的行政公文。由此可见，批复、复函、通知和报告均具有“回复事项’的功能。

    批复、复函、通知和报告虽然均具有回复事项的功能，但三者的区别还是很明显的：批复是仅对请示的回复；复函主要是对去函的回复，也兼有文秘部门经上级授权对请示的回复；通知的回复事项主要体现二点：一是用“批转”或“转发”的通知对上行文的意见进行回复，二是文秘部门经上级授权对请示的回复；报告就是对上级机关询问的答复。

- F+ B: U; y4 h, l    这是特别要指出，一定要弄清对请示回复的三种情况：一是上级用批复来答复下级的请示，这一点大家都清楚。二是用函来答复请示，这主要指收到请示的上级机关授权文秘部门，以复函的形式答复报送请示的机关。如国务院授权国务院办公厅函复一些省市或部委的请示，省政府授权省政府办公厅函复一些地市或厅局的请示等。如国务院办公厅致四川省人民政府的《关于成都皮影博物馆冠名问题的复函》（国办函〔2006〕79号）、浙江省人民政府办公厅致省外事办的《关于在美国举办中国浙江摄影图片展和中国浙江渔民画展的复函》（浙政办函〔2001〕26号），属此类型。三是用通知来答复请示，这也是指收到请示的上级机关授权文秘部门，以通知的形式答复报送请示的机关。如《国务院办公厅关于批准淮北市城市总体规划的通知》（国办函〔2006〕90号），属此类型。笔者特意从中央人民政府门户老秘网考察了国务院办公厅2005年8月26日至2008年2月15日所有授权答复请示的函件，共计38份，其中用“复函”答复的24份，用“通知”答复的14份。在14份答复请示的通知中，3份用于答复调整国家级自然保护区，5份用于答复批准城市总体规划，6份用于答复调整中国人民银行货币政策委员会组成人员。用“复函”答复请示的占63%，用“通知”答复请示的占37%。此外，还有三点值得注意：①用“复函”或“通知”答复指示，都只能用“信函格式”与之匹配行文，在发文字号的机关代字中有一“函”字；②由于发文机关与受文机关是不相隶属关系，所以授权的答复可视为“审批函”或“需要有关单位周知或执行的事项性通知”；③在答复请示的正文中，务必在引述请示标题及文号之后，写上“经×××同意（批准）”或“经×××领导同意（批准）”，表明依据，再写答复事项。
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    总之，准确把握一些较为复杂的公文文种，确是一件不易的事情，但只要认真去辨析还是可以搞清楚的。为了减少公文文种混用、错用现象的发生，在撰制公文前务必弄清行文目的，弄清行文关系，弄清行文范围，弄清行文内容，那么就能在公文文种的选用上做到正确而规范，进而写出高质量的公文，提高办文办事的效率。作者：包锦阳
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拜读一下啦。取其精华为我用之。

时下，不少人感到领导讲话稿越来越难写。这个难，我体会一是难在“多”上。随着思想的解放，发展的加快，开放的扩大，领导方式的转变，领导的公务活动越来越多，涉及的领域越来越宽，撰写领导讲话的任务也就越来越重。二是难在“新”上。由于一些新的事物、新的观点探讨的性质较强，可供参考的内容不多，比较难写。三是难在“度”上。有些命题，有时感到难以把握，或难以准确把握。